某公司与某学院及其六名应届毕业生，三方共同签订了全国普通高等学校毕业生就业协议书，也即通常所说的三方协议。三方协议经某市大中专毕业生就业指导服务中心审核备案，并发放了某市大中专毕业生就业接受联系函，要求六名应届毕业生在规定时限内携带就业报到证、户口迁移证、毕业证书等相关手续到某市大中专毕业生就业指导服务中心办理报到手续。后该六名应届毕业生未及时报到，某公司遂诉至法院要求六名应届毕业生依照三方协议赔偿违约金，某学院承担连带责任。
随着就业形势的变化，关于大学毕业生和用人单位在处理就业协议和劳动合同方面的纠纷数量不断攀升。目前对高校毕业生就业协议法律性质的意见仍然不一，就业协议中违约金条款如何认定，就业协议与劳动合同如何区别与衔接，都是理论与实务亟待解决的问题。
一、就业协议的法律性质分析
所谓就业协议，是全国普通高校国家计划内全日制毕业本科生、研究生在毕业时找到工作后，根据学校的要求，与用人单位或与用人单位和学校所签订的协议。国家教委于1997年颁布的《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》(下文简称《暂行规定》)明确规定，用人单位在当年11月至次年5月签订毕业生录用协议。之后，国家教育部高校学生司制订了全国统一的毕业生就业协议书，后来又由各省教育厅根据本省情况制订就业协议书，协议书由学校统一发放，每个学生只能领取一套带有编号的就业协议书。关于就业协议的性质究竟为何，理论界的看法不同，司法实践中的理解也不一致。
1.民事合同说。在程立诉比亚迪股份有限公司等返还违约金案中，二审法院上海市第一中级人民法院在终审判决书中认为：本案中，比亚迪股份有限公司、程立以及案外人华中科技大学于2019年4月15日共同签订的毕业研究生就业协议书并非劳动法意义上的劳动合同，而是一般的民事协议。本案的审理应当适用民法通则而非劳动法。原审法院以劳动合同为案由并依照劳动法的相关规定对本案进行处理是属错误。[1]在该案中，上海市第一中级人民法院对就业协议的法律性质采取了民事合同说。这种观点认为，从就业协议签订的时间、内容及内容体现的当事人法律地位看，就业协议不是劳动合同。如果毕业生违反了协议书的规定，用人单位可以根据合同法来追究毕业生的违约责任。
2.预约合同说。在俞苏兰与福建省电力有限公司申请劳动争议纠纷再审案中，福州市中级人民法院在再审判决书中认为：俞苏兰与福建省商业高等专科学校、福建省电力有限公司签订的就业协议书，是毕业生、学校和用人单位三方关于毕业生将来就业意向的初步约定，其本身在法律性质上并不是劳动合同。[2]在该案中，福州市中级人民法院对就业协议的法律性质采取了预约合同说。此观点认为，就业协议与劳动合同既有联系又有区别，根据该预约合同而订立的劳动合同属于本合同。它只是毕业生将来与用人单位签订劳动合同的依据，毕业生到用人单位后，就业协议作为预约合同的约束力就完成了，而劳动关系应当以劳动合同为准。
3.劳动合同说。在李某某诉天津某学院人事争议案中，一、二审法院在认定全国毕业研究生就业协议书的效力问题上均适用《中华人民共和国劳动法》第17条，即在就业协议效力上采取了劳动合同说。[3]这种观点认为，就业协议是劳动合同的一种特殊形式，因为毕业生一旦与用人单位签订了就业协议，毕业生就要到签约单位工作，用人单位就要为其安排相应岗位，即确定了劳动关系，二者主体意思表示一致，法律依据一致。
应该说，上述观点都承认就业协议是一种合同，符合合同的本质。但其分歧主要集中在就业协议究竟是一种什么性质的合同的问题上。
从历史层面看，高校就业协议是一个转型期中国的特殊历史阶段的产物，是计划经济向市场经济过渡的产物。随着改革开放的进程和高等教育的普及性推广，大学生就业大致经历了三个阶段。第一个阶段：一元体制时期，国家统一分配。1951年10月1日，当时的政务院决定“高等学校毕业生的工作由政府分配”。1981年，“文革”后首批统一招收的本科毕业生就业，国家恢复中断了十几年的毕业生统一计划分配制度。第二阶段：一元分配体制被打破，高校作用开始凸显。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》出台，其中毕业分配制度的改革是《决定》的重大决策之一，允许学校有一定自主分配的权力。“双向选择”开始进入人们的视野。第三阶段：自主择业，双向选择。1989年3月6日教育部颁布《高等学校毕业生分配制度改革方案》，正式推出“毕业生自主择业、用人单位择优录取”的双向选择制度。大学毕业生开始“自谋生路”。
从流程来看，签订就业协议是高校毕业生毕业工作之中的一项重要程序，全国普通高校毕业生按“全国普通高校毕业生的就业程序”办理有关毕业生就业手续。在毕业之时毕业生走向工作单位工作，人事关系包括户口档案等随之也要迁移，而迁移的条件按照国家教育部的统一规定只能是通过签订就业协议书，再依据就业协议书开具全国高校统一的“高校毕业生就业报到证”，才能到工作单位和有关部门办理户口、人事档案和“各种福利金”等手续。在规定期限内签订协议书，高等院校将根据协议书编制就业计划并上报省教育厅。经国家教育部审核下发，毕业生方可持有高校毕业生就业报到证，此时才真正具备了正规高校毕业生的标志。从上述高校毕业生就业的流程可以看出，就业协议的功能在于学校上报就业计划、用人单位申报进人指标、毕业生办理落户手续的证明作用等带有浓厚计划分配色彩的行政管理职能，而不是为了规范毕业生与用人单位的劳动关系。因此，无论从民法还是劳动法视野下审视就业协议，都会发现有着格格不入的地方。例如，依据《暂行规定》第24条：“……未经学校同意，毕业生擅自签订的协议无效。”从这一规定可以得出协议三方并不平等，因为学生和用人单位签署协议的前提是学校同意，未经学校同意，协议无效，而且签署就业协议往往还作为大学毕业生顺利毕业的一个重要条件而具有很强的强制性。因此，由于就业协议往往不具有主体的平等性和意志自由性，和民事合同的基本精神背道而驰。
从内容层面看，高校就业协议大多内容相对简单、笼统，主要是毕业生如实介绍自身情况，并表示愿意到用人单位就业、用人单位表示愿意接收毕业生，学校同意推荐毕业生并列入就业计划进行派遣。因为丧失《劳动合同法》所规定的劳动合同期限、工作内容和工作地点、劳动报酬等法定必备条款，很难讲就业协议视为劳动合同。在文章开头的案例中，就业协议的备注栏里明确约定：“甲方到乙方报到双方当即正式签订劳动合同……”可见，签订就业协议时各方当事人就明确就业协议不同于劳动合同，签订就业协议是为了将来签订劳动合同。这里的就业协议法律性质采取“预约合同说”更为合适。
二、就业协议中的违约金条款
无论是就业协议还是劳动合同中的违约金条款，其实质都是针对合同得以履行所设定的一种金钱担保。就业协议中违约金条款的功能在于担保协议一方当事人按照协议的约定，在符合了就业主体资格的情况下，到对方或者对方指定的地点工作。劳动合同中违约金条款功能在于担保劳动者一方能够履行服务期和竞业限制的约定。二者区别具体表现在以下几个方面：
首先，就业协议与劳动合同违约金的承担主体不同。就业协议中违约金承担主体是双方，毕业生和用人单位都可能成为协商确定的违约金承担主体。在劳动合同中，违约金条款的设定是针对劳动者一方而言的，劳动者是支付违约金的义务主体，即劳动者违反服务期或竞业限制的约定时，向用人单位支付违约金。用人单位并不是劳动法领域内的违约金支付的义务主体。用人单位的合同责任都是由法律强制规定的，即违约行为同时也构成违法行为。如果用人单位存在单方面违法解除劳动合同等违约行为，根据《劳动法》和《劳动合同法》的规定，劳动者可以依法要求继续履行合同，或者要求用人单位支付违法解除合同的经济补偿金和实际损失。
其次，违约缘由不同。就业协议是普通民事合同，违约金条款是可以由双方自由协商确定的，可以是针对不能如期缔结劳动合同的风险，这风险包括用人单位人员招聘工作过程中支付的成本和人事管理上的预期利益。也可以针对就业协议约定其他权利义务的违反或变更。
具体言之，我国《合同法》所确认的合同自由原则主要表现为，在尽量限制合同法的强制性规范的同时，扩大任意性规范的适用范围。在一般情况下，有约定时依约定，无约定时依法律规定。合同自由原则在违约责任方面表现为充分尊重当事人享有的选择补救方式的自由，因此，关于违约金条款应充分尊重当事人的约定，即当事人可以约定违约金的支付数额和条件。[4]当然合同自由权利禁止滥用，《合同法》第114条有关违约金增减的规定即是体现。而劳动合同关系是劳动法律关系，违约缘由由法律强制规定。
因此，劳动合同不同于一般的民事、经济合同，劳动合同法属于社会劳动法范畴，具有社会法的属性，不能用民事、商事行为准则套用劳动关系。劳动者签订劳动合同的目的是为了获得生存的必要生活用品，劳动是劳动者谋生的基本手段。劳动关系双方经济地位天然不平等，需要国家通过立法予以矫正。“强资本、弱劳动”也是我国目前劳动关系领域中的基本现状，现实生活中，在劳动者合法权益屡遭侵害，也亟需强化对劳动者的保护。在劳动关系领域中，由于劳动合同关系被误读为一般民事合同关系，其中违约金条款被用人单位普遍滥用，成为限制甚至禁止劳动者合理流动的手段。针对现状，《劳动合同法》对违约金的适用范围做了非常严格的限制，仅限于两种情形：其一、用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以约定服务期和违约金，劳动者违反服务期限约定的，要向用人单位支付违约金;其二、用人单位与劳动者约定竟业限制条款的，可以约定违约金，劳动者违反的，应向用人单位支付违约金。同时，《劳动合同法》还明确了出资培训情形下违约金的数额以及竟业限制情形下限制的人员及期限都做了限制性的规定，明确了除前述两种情形外“用人单位不得与劳动者约定由劳动者承担违约金”的禁止性规定。[5]
通过以上分析不难看出，由于就业协议与劳动合同本身性质不同，其中的违约金条款也有很大差别。毕业生违反就业协议对于用人单位而言危害主要表现在：用人单位往往为录用一毕业生做了大量的工作，有的甚至对毕业生将要从事的具体工作也有所安排。同时毕业生就业工作时间相对比较集中，一旦毕业生因某种原因违约，势必使用人单位的录用工作付之东流，用人单位若另起炉灶，选择其他毕业生，在时间上也不允许。从而给用人单位工作造成被动。因此违约金的约定主要是为了赔偿用人单位招录的费用。鉴于实践中由于录用费用的举证比较麻烦，可以预定赔偿数额，预定赔偿数额与违约金性质不同，但也可以起到促使双方履行合同的目的。《上海普通高等学校学生就业工作管理办法》规定毕业生违反就业协议赔偿不得超过毕业生一个月的工资，这个标准还是比较合理的。
三、就业协议适用劳动合同法之建议
从长远的眼光来看，将高校毕业生的就业工作纳入《劳动合同法》的调整范围更符合市场经济运行规律。要达到这一目的，要做好以下两个方面的工作：
1. 修订相关法律法规，明确就业协议可以适用劳动合同法。就业协议之所以成为了毕业生劳动权益保障之障碍，关键在于其法律性质模糊，既非一般的民事协议，又具有不同于劳动合同的一面。关于学校在就业协议中的地位，笔者认为学校并不是就业协议的签约主体。从《暂行规定》第24条的可以看出，毕业生在签订就业协议时需要学校“同意”，未经“同意”擅自签订的就业协议无效，学校作为就业协议的审批机构而不是签约主体，学校的行政权力来源于《暂行规定》之授权。如果我们仔细研究就业协议中的学校的权利和义务，均是基于《暂行规定》的法定义务，而不是由于就业协议产生的约定义务。同时这一点也说明，立法者原意并非将学校作为签约主体一方，而是以管理机构的身份对就业协议加以控制，达到保护毕业生权益和用人单位了解毕业生真实情况并使签约的毕业生如约到用人单位工作之目的，促进毕业生就业和维护社会关系的稳定和谐。实践中学校不再是就业协议的签约主体这一观点已经为多数人接受，先后有广东省、天津市、上海市等地以行政规范性文件的形式明确学校不再是就业协议签约主体只是鉴证登记方。但无论是审批机构还是鉴证主体，学校都不是就业协议的签约主体，因而不会成为适用劳动合同法之障碍。出台有法律效力的规章或司法解释，明确就业协议可以适用劳动合同法，这样才可以解决就业协议与劳动合同之冲突，有效地保障毕业生劳动权益。
2. 修改就业协议内容，实现就业协议与劳动合同的内容衔接。就业协议历来以内容泛、约束力差而备受诘难，如果依其仅有的七条规定来看，仅能证明用人单位愿意接纳毕业生，毕业生愿意到用人单位工作这两点。如以这样内容的协议适用劳动合同法必然达不到我们期望的效果。用人单位也会利用就业协议内容简单的缺陷，规避法定义务，签约双方的权利与义务就会失去平衡。因此，必须对现行的就业协议加以改进。具体改进内容包括：第一，删除协议中有关学校的权利和义务的条款，因为学校义务均系法定权利与义务，即便协议中没有约定，学校亦当遵循《暂行规定》之要求忠实履行。第二，增加工作期限、工作内容和工作地点、工作时间和休息休假、劳动报酬、社会保险、劳动保护和劳动条件等劳动合同主要条款的相关内容，使就业协议的规范内容更加充实，增强就业协议的法律约束力。
综上所述，就业协议不仅具有适用劳动合同法的必要性，而且也具有可行性。只有改进就业协议，使就业协议成为特殊的劳动合同，才能实现就业协议与劳动合同的衔接，消除毕业生就业过程中各种违背劳动法律、法规的侵害毕业生和用人单位权益的现象。也只有使就业协议适用劳动合同法，毕业生的各种劳动权益才能得到有效的保障，而不至于像现在这样投诉无门。俗话说“无保障则无权利”，只有有了法律的保障，毕业生的各种劳动权益才能从法定权利转化为实有权利。
注：
[1]参见程立诉比亚迪股份有限公司等返还违约金案民事判决书，载中国审判法律应用支持系统。
[2]参见福建省高级人民法院(2019)闽民申字第1520号俞苏兰与福建省电力有限公司申请劳动争议纠纷再审案民事裁定书，中国审判法律应用支持系统。
[3]参见天津市北辰区人民法院(2019)辰民初字第811号民事判决书、天津市第一中级人民法院(2019)一中民终字第522号民事判决书。
[4]2019年以前的《全国普通高等学校毕业生就业协议书》对违约金的限额没有规定，违约金双方协商，但常常由企业主导，一般为数千元，有的甚至达到上万元。从2019年开始，国家有关部门规定，违约金被限定不超过毕业生一个月的工资。2019年以后有些省市对这一规定根据地方发展情况做了变通，比如上海地区在违约金不超过毕业生一个月的工资前加上建议两字，变成软约束。
[5]比如《劳动合同法》规定，用人单位因其为劳动者提供专项培训费用并约定服务期的，劳动者应当支付的违约金的数额不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。对用人单位的商业秘密和与知识产权相关的保密事项负有保密义务的劳动者，劳动合同或者保密协议中可以约定竞业限制条款。用人单位违反本法规定解除或者终止劳动合同的，应当按经济补偿标准的二倍向劳动者支付赔偿金等。