7月下旬的一场暴雨，使整个北京的交通几乎陷入瘫痪。同时，这场暴雨也在考验着城市管理者的智慧。
不少人在为这座城市经受着人性的悲悯与善良洗礼，危难时刻闪现市民精神而感动时，也产生一种深深的忧虑：如果有更大灾难来临，出现数十万，甚至更多的“回家困难者”，这个城市将如何应对？
事实上，这种风险为各国大城市所共有。在中国，随着城市化进程不断加快，公众对交通、通讯等基础设施高度依赖，加之人口高度密集，一旦灾难发生，大量人员的临时疏散和避难，将成为城市管理者必须面对的难题。
“如果大批人员在灾后盲目返家，不仅会加剧交通混乱，也会给这些民众自身安全带来风险，民众最好是灾害缓解后相对安全时再回家。”中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺说。
在鲁照旺看来，一旦发生大灾难，“回家困难者”应是城市管理者重点关注的群体，并有责任和义务为他们提供安全的暂住环境及饮食保障。
大灾会造成大量“回家困难者”
中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长金磊认为，对于城市大灾难，除了应把控自然灾害，更该关注人为灾难，尤其是现代城市“病灾”。
金磊举例说，比如包括城市“气荒”在内的能源告急，城市频发火灾及爆炸，城市危机四伏的化工厂泄漏及加油站、危险品事故，城市突发旅游事故，校园悲剧等，都是当今必须关注的风险源。
国务院应急管理专家组组长、国家减灾委员会专家委副主任、国务院参事闪淳昌曾不止一次说：“城市面临的风险已经不再是传统意义上的静止的、孤立的风险，而是影响大、高度不确定、综合性强、回旋余地越来越小的现代风险；城市灾害越来越呈现出它的突发性、多样性、复杂性、连锁性，受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性等特点。”
北京清华城市规划设计研究院公共安全所所长顾林生认为，随着全球气候变化，暴风雨、大雪、干旱、城市热岛效应等影响，城市在应对各种灾害面前暴露出设施跟不上，抗风险能力比较低的特点。
从目前各国情况来看，城市灾害按其影响范围，一般划分为两类：一类是全域性灾害，比如地震、台风等；另一类是局部性灾害，比如技术灾害、水灾、火灾、泥石流与滑坡、海啸等。
“严重的全域性灾害破坏地域广泛，往往伴生较多‘回家困难者’，且遍布在整个市区。相比较，严重的局部性灾害遭受破坏的地域小，‘回家困难者’一般集中在局部地域。”北京石油化工学院人文学院院长闫笑非教授说。
“在大城市发生大灾害后，需要迅速安置‘回家困难者’。”闫笑非说，“如果是全域性灾害，需求的防灾疏散场地数量多，规模大，范围也广。而局部性灾害，用较少的防灾疏散场地，就可以满足受灾人群的避难需求。”
在日本，一般把通勤距离10公里以上的人员称为“回家困难者”。2011年“3·11”日本大地震当天，首都（东京）圈“回家困难者”约达515万人。
闫笑非提醒，在北京、上海、广州这样的大城市，上班族工作与居住的地点往往相距较远，有的十几公里，甚至几十公里，一旦在工作日发生大灾害，也会造成大量“回家困难者”。
汕头大学法学院公共管理系鄢圣华副教授认为，大城市发生大灾害后，要确保人口密集区域的临时避难场所能有序接纳、安置因公共交通瘫痪滞留在中心城区数量庞大的“回家困难者”。
以“最坏”的设想制订预案
多位受访专家认为，大城市重大灾害应对中，如果要尽快使“回家困难者”得到妥善安置，必须有完善的灾后应对预案体系。
鄢圣华建议，对于“回家困难者”，要按照“最坏”的设想制定预案，比如计算避难场所容量、调整避难场所布局等。“这种制定预案的做法，会为灾难发生时城市管理者应对危机提供足够的回旋余地。”
“大灾难发生后，不应鼓励‘上班族’马上回家。因为这时市内轨道交通长时间中断，各种次生灾害不断。此时回家，路上容易发生意外。”鄢圣华说。
“妥善安置‘回家困难者’是政府的责任。”鄢圣华认为，作为城市管理者，要迅速计算出这个群体的大概人数。“对于人数计算方法，可按照对建筑物的评价结果综合考虑城市的实际情况和发展要求综合确定。”
据了解，国外通常采用简化计算方法，紧急避难疏散人员按照责任区域70%计算，固定避难疏散人员可按照责任区域40%计算，并考虑部分其他人员的涌入。在实际测算时，考虑流动人口影响，可进行部分折减。
鲁照旺提醒，在疏散与撤离过程中，需要城市管理者做好引导“回家困难者”的工作，尤其要正确选择避难场所，使避难空间足够容纳受灾人员。
据统计数据显示，日本关东大地震时，在上野公园和芝公园避灾的市民有55万人左右；唐山大地震时，北京市仅中山公园、天坛公园和陶然亭公园就涌入17。4万人避灾。
由此可见，城市防灾建设首先应设置足够的避难场所，在城区中合理地分布，以满足城市各个分区的避灾要求。只有这样，大灾害后的第一时间，避难者才得以“有处可逃”，避免发生大批人员拥堵街道和踩踏等公共事件。
“回家困难者”生命安全的屏障
“仅仅有防灾设施和政府准备，并不能确保减灾能达到很好的效果。”闫笑非说，“民众长期不懈的防灾训练，以及由此培育出的防灾意识和逃生经验，是防灾设施和机制得以发挥作用的前提。”
大量灾例证明，人类预知灾害的能力有限。为此闫笑非建议，应加强对民众防灾意识的宣传教育。街道、学校、企业等单位也需经常开展防火灾、防地震、防水灾等灾难的逃生演习。
据金磊介绍，2004年，伊万飓风袭击古巴，但政府预先疏散了200万人，从而使灾后无一人伤亡。在当今古巴，全国城乡人口有超过95%的人经过日常救灾训练。这说明，防灾减灾并不为发达国家所独有，关键是要建设起一种基于意识、责任、制度、教育等为一体的综合防灾减灾文化与科技。
多位受访专家认为，在城市中不同地段，要按周边情况建设相应应急避难场所。
一般来说，城市应急避难场所分为“临时避难场所”和“广域避难场所”两种。前者多为人口密集地点附近的街头绿地、小型公园等空旷区域。后者多设于大型公园、广场、大学校园等地，不仅空间更大、可容纳人员更多，且可以在周边建筑群倒塌或发生火灾时为避难者留出足够安全距离。
鲁照旺认为，政府应把学校建成最好的避难场所。他举例说，在日本阪神大地震中，神户市80%的避难市民是在各类学校中避难。“学校大多有比较好的避灾条件，具备避难必需的基础设施条件，有避灾的场地和建筑。”
在日本，应急避难场所的中坚力量是当地的小学。日本每所小学都建有仓库，存放压缩干粮、帐篷、普通药品等物资，这些仓库由附近社区家长和教师共同管理。当公共灾难出现后，小学操场和教室就成了紧急避难场所。而在日本的中学，一般还建有冷库，存放血浆、疫苗等救灾药品。
鄢圣华说，政府除做好应急避难的平时“功课”，要鼓励各社会力量参与灾后应对。比如要求企业尽可能为回家困难的员工提供居住条件，并在企业所在设施内储备一定天数的饮食和生活物品等等。
据了解，在日本，在暴雨、地震等灾害发生时，东京会开放政府设施和公立学校供“回家困难者”暂避，并与商业酒店、铁路系统达成协议，让酒店开放大堂、车站开放站房设施容纳此类人员。这些措施在2011年“3·11”地震和同年9月的“15号台风”灾害中都发挥了重要作用。
“人性化救援”铺就回家之路
多位受访专家认为，城市发生大灾难后，应急避难场所要对“回家困难者”进行详细登记，给他们提供充足的饮用水、食物等物资援助。
“在应急避难场所的‘回家困难者’，不但自己是灾难受害者，而且他们往往最担心的是家人安危，由此处于一种十分焦虑的状态下。”鄢圣华说。
“应急避难场所不但要给‘回家困难者’中的伤者及时救治，而且要给他们物资和心理援助，并为他们寻找亲人提供有效的信息服务。”鄢圣华举例说，比如避难场所中设置专门的信息问讯处，帮他们打探失踪亲属的情况。电视、广播和计算机网络等设施信息畅通，为他们提供灾难真实的救援进展信息。
鄢圣华认为，应急避难场所提供真实的灾难破坏信息和救援进展信息，包括提供准确的死亡者和幸存者的数字和名单，提供避难场所的信息、提供幸存者家人的信息，并帮助与家人联系、提供救援进展情况的信息。
多位受访专家指出，在城市灾难后准确、及时的信息提供可以大大降低“回家困难者”的恐惧感和焦虑感，只有真实的信息走在谣言前面，才能够让社会恐惧降到最低，才能使大灾害后的城市尽快恢复平稳有序的运转。
大量事实证明，自然灾害不仅对人民群众的生命和财产带来了巨大损失，还给人们的心理和生理带来了巨大创伤。
国家行政学院应急管理培训中心心理援助专家张滨熠副教授认为，自然灾害会导致受害者恐惧、紧张、害怕，伴随着情绪上的不良反应出现生理上的反应，比如说经常做噩梦。伴随着情绪和生理反应又会导致出现认知方面错误的、不良的、消极的认识。
“世界各国政府和社会公众都已达成了一个共识，那就是完整的救灾行动不仅仅是生命的救援以及物资的救援，还有心理援助。”张滨熠说。
张滨熠举例说，美国每年因为创伤后应急障碍所带来的社会损失达到了30亿美元，从这一数字我们也能够感受到，心理创伤或者说心理灾害对人的影响，对整个社会的严重影响。
多位受访专家认为，在城市交通、社会秩序恢复正常后有序撤离应急避难场所回家前这段时间，“回家困难者”应得到各种科学的、人性化的援助。“这是灾后恢复重建的一个重要组成部分。”